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编者按

2025-08-01，美国众议院以218票赞成、214票反对的微弱优势通过“大而美”法案。此法案几乎涵盖了特朗普第二任期的全部议程和政策要点，也颇具争议，因此遭到了多方的强烈阻击。在此前的参议院表决中，在共和党议员占据多数的情况下，这项法案的投票进程仍然十分焦灼，副总统万斯在50-50平票的情况下投出了决定性的一票，才使法案在参议院得以通过。

特朗普为何急于推动“大而美”法案？特朗普为何在民粹主张上妥协退让？此外还有哪些幕后交易？《凤凰大参考》特约旅美学者王浩岚系统性解构这个一揽子法案“前生今世”。

核心提要

1.特朗普推动“大而美”法案的核心动机，在于兑现竞选承诺并解决迫在眉睫的政治经济难题。法案利用预算协调程序延续了2017年的减税政策，避免2025年底减税到期导致选民面临变相增税，同时提升联邦债务上限以防止金融市场动荡。这不仅是特朗普兑现减税承诺的体现，也为大规模遣返非法移民等议程提供了立法和财政支持。

2.“大而美”法案涵盖减税、边境安全、医保福利改革、能源政策调整等多个领域，其中医保福利和能源政策最具争议。减税部分新增小费和加班费免税，但为填补财政缺口，法案削减医疗补助支出，引发广泛反对。能源政策支持传统能源并取消新能源汽车税务补贴，冲击新能源行业。这些调整虽符合共和党理念，却因触及选民福祉和新兴产业利益而备受争议。

3.“大而美”法案在国会表决充满波折，源于共和党在参众两院仅占微弱多数，党内派系分歧严重。预算协调程序虽避开了民主党阻挠，但共和党内对减税、福利削减等议题的意见不一。特朗普曾试图在“大而美”法案中加入“对富人加税”“限制药企药品价格”等具有民粹性质的内容，但遭到了国会共和党人的反对，特朗普不得不做出少有的退让。

4.马斯克反对“大而美”法案主要因其取消新能源汽车税务补贴，直接损害特斯拉的商业利益。此外，法案增加巨额赤字，与马斯克在政府效率部节约支出的努力相悖，也与其自由意志主义理念冲突。这反映了硅谷新右翼与传统共和党在政策理念上的根本分歧。

作者丨旅美观察学者王浩岚

编辑丨侯逸超 黎人恺

特朗普为何要大力推动“大而美”法案？

美国时间周二凌晨在经过了漫长26个小时的反复拉锯后，共和党控制的参议院在依靠着副总统万斯打破50：50平票僵局通过了参院版本的“大而美”法案(One Big Beautiful Bill)。紧接着，同样由共和党人控制的众议院在本周美国国庆节假期休会前，于美国时间周四早晨投票通过被誉为“特朗普主义集大成者”、涵盖了特朗普第二任期近乎所有国内立法议程和政策要点的“大而美”法案。

▎7月1日，在参议院投票陷入僵局时，副总统万斯投出了关键一票。图源：Getty Image

过去一段时间内，“大而美”法案引发了广泛的媒体关注，但少有能够系统性解构这个一揽子法案“前生今世”的分析。而想要讲清楚“大而美”，要从回答三个问题来出发：

1.特朗普和共和党人为何要如赶鸭子上架一般在国庆节休会前通过“大而美”法案？

2.“大而美”法案究竟涵盖涉及了哪些政策领域？

3.“大而美”法案闯关参众两院的过程，特朗普/马斯克在其中所扮演的角色，以及法案通过后的潜在影响，能给外界解析特朗普2.0时代的美国带来怎样的启示？

共和党和特朗普之所以要推动“大而美”法案，核心原因其实非常简单，一是要利用手中新获取的权力（控制白宫和国会两院）来兑现特朗普的竞选承诺，落实保守派推崇的政策变更，二则是要通过这个立法工具给予特朗普的施政提供拨款和政策助力，顺带拆解新政府面临的部分政治经济难题。

尽管特朗普重新上台后的数月时间内，已经通过总统行政令和马斯克此前领导的政府效率部等行政权框架内部做出的政策调整，几近重塑了美国内外政策的方方面面。但即便是将总统权力在立法权默许/司法权纵容下施展到极限，特朗普的许多政策改革，如大规模遣返非法移民的计划，仍存在后劲不足、落地阶段需要国会的立法授权和拨款支持方能落地开花的问题。鉴于特朗普执政的同时，共和党又控制了参众两院，全面执政状态下的共和党和特朗普，既有能力，也同样需要用立法的形式来兑现竞选承诺，向选民交出一份执政成绩。

与此同时，共和党人用来通过“大而美”法案的立法工具——预算协调程序，因为实际只需要参众两院简单多数批准，不需要少数党民主党配合工作便能单方面通过立法，还可以用来助力特朗普政府摆脱执政过程中面临的数个难题。

其中最显著的便是马上将在年末到期的特朗普17年任内通过的《减税和就业法案》，该法案是特朗普第一任期内最主要的立法成就，但由于用的也是等同于“走后门”性质的预算协调程序，其中相当一部分个税和企业税的减免抵扣在25年年末即将到期失效。换言之，若是共和党人不能赶在年末之前通过法案延续这些减税政策，绝大部分美国选民都将在明年迎来变相增税。显然，一贯推崇减税反对加税，在明年又要面临中期选举大考的共和党人，担不起拖延和不作为的风险。

除了税改到期之外，美国政治中老生常谈的联邦债务上限问题，同样是促使共和党人迅速行动的一大硬性压力。当下美国政府已经再度触及了36万亿的债务上限，国会需要在8月份的债务违约日到来前提升债务上限以避免引发金融市场震荡。共和党考虑到民主党或会以彼之道，还施彼身的方式效法两年前共和党拿债务上限要挟拜登一样逼迫特朗普在关键政策问题上让步，只能把提升债务上限加塞到了本党可以自行通过的预算协调法案中。

延续减税和解决债务上限的时间紧迫性，让共和党人急于在国会七月休会前加班加点通过“大而美”法案，以避免一拖再拖引来不必要的负面后果。另一方面，特朗普和共和党领导层再三强调国庆节前要通过“大而美”法案，即是因为当代国会高度依赖截止日期来推动立法，若不选择一个节点立下军令状，拖延成性的国会只会一再耽搁，影响共和党特朗普的执政大局，也离不开政治现实——特朗普执政将近半年需要拿出重大立法成果，共和党同样需要夏季休会的时间去兜售这份一揽子立法。

至于为何“大而美”法案要叫这个名字，主要还是源于特朗普希望选民能够通过法案名称直接简明了当的理解这份他第二任期的核心立法。而“大而美”英文原名中的一字（One），反映的则是国会共和党人和特朗普反复协商后，没有选择税改和边境安全/能源改革分成两个法案两步走，而是把一切政策立法要点捆绑在一起汇聚成一个“大而美”的战略决策。

共和党领导层之所以这样选择，就是打赌在当今高度极化的美国政坛，无论是党内左右两翼议员对一揽子性质的法案存在怎样的不满和疑虑，当整个党和总统一个任期内的所有政策推动都汇聚在议员面前投票，面临不成功则成仁的抉择时，面临泰山压力的议员会如何抉择，不言而喻。哪怕是共和党本届国会在参众两院席位优势都非常薄弱，无论是参院的鏖战，还是本周众院的激斗，结局只能是“大而美”法案成果落地，只因共和党绝大多数议员无法承担立法失败的责任。

“大而美” 法案 哪些部分最具争议？

考虑到“大而美”法案实际上是共和党和特朗普整个第二任期的核心政策诉求汇总，所涵盖的内容和领域极其广泛，涉及了几乎美国政治经济中的所有领域。具体来看，“大而美”法案可以被分类为减税税改，边境安全，医保福利改革，能源政策调整，以及诸多杂项的五个方面。

在“大而美”法案最为重头的税务相关部分，最重要的就是延续2017年特朗普税改的核心条款，保持了对于个人企业所得税的减免。其中个税部分的减免延续到2028年，企业税的减免则在参院版本被永久保留。

相比17年的税改，“大而美”法案为了帮助特朗普实现去年大选中为讨好蓝领工薪阶层做出的小费免税承诺，新增了针对两万以内消费收入和加班费的免税条款。而在17年税改最具争议的州税抵扣问题上（通过限制高州税富裕蓝州用州税抵扣联邦税来为其他减税买单），“大而美”法案把此前的上限从1万提升到了4万，满足了众院诸多来自蓝州摇摆选区的温和派共和党议员要求。为了筹措更多的收入来抵消新减税的财政影响，“大而美”法案还提高了对特定私立大学基金投资收入的税率，对非美国公民征收海外转账附加税，并全面取消了外国邮件进入美国的低价豁免。

在移民和边境安全政策方面，“大而美”法案出于协助特朗普大规模遣返非法移民的目的，专门拨款提供了500多亿美元来建设边境墙，增加巡逻人力。此前在洛杉矶“骚乱”中扮演重要角色的海关边境局（ICE），将在未来五年内拿到1000亿的额外预算支持（ICE目前的年度预算是100亿）。

▎根据大而美法案，ICE将在2029年获得超过1000亿美元的资金：其中450亿美元用于拘留设施，460亿美元用于美墨边境墙，140亿美元用于驱逐非法移民。图源：Time

“大而美”法案在医保福利和能源政策方面做出的调整，则是整个法案中最具争议的两大部分。

特朗普虽在三次竞选总统时屡次强调不会触碰社保，老年人医保(Medicare)，低收入医疗补助(Medicaid)三大福利开支，但为了填补减税的财政窟窿，共和党还是决定挑三座大山中调整阻力相对最小的医疗补助开刀。

根据最新参院版本的“大而美”法案，医疗补助计划未来十年将面临高达7000亿的预算削减，新增加的工作证明要求则将导致至少千万人失去医保。至于最后辩论阶段引起诸多共和党议员担忧的一项可能会导致红州和农村地区医院大量倒闭的要求调整(Provider Tax)，参院领导层的解决办法是加塞了500亿专项针对农村医院的救济拨款。同样被摆上案板遭遇动刀的还有主要针对低收入群的食品券(SNAP), 参院版本的“大而美”法案将在未来十年内从这里砍掉3000亿支出。

而在能源政策上，“大而美”法案不仅是旗帜鲜明地彰显了对页岩油和天然气等传统能源行业的支持，同时还刻意的针对了拜登与民主党人2022年通过的《通胀削减法案》中给与新能源行业的大量税务补贴。即便许多新能源相关项目的主要受益者，是红州和共和党控制的选区，参院共和党人依然出于对新能源和民主党的敌视，通过取消税务补贴节约出来的财政空间，决定在九月就终止7500美元的购买电动车补贴等一系列税务优惠政策。让美国新能源行业庆幸的是，参院版本此前拟施加的、专门针对太阳能和新能源的新税没有被放进最终版的“大而美”法案。

在其他方面，“大而美”法案主要是把联邦债务上限在现有的基础上提高了5万亿，增加了1500亿的额外国防支出，提高了学生贷款的审批标准，并同时塞入了一些限制司法机构干涉特朗普施政的条款。此前外界高度关注的限制州政府十年内通过对人工智能模型监管的禁令，则在共和党内个别议员的反对下被移出了参院最终版。

通过“大而美”法案为何困难重重？

至于“大而美”法案在参众两院闯关的过程，则是充满了曲折。参众两院共和党人光是在分两步走还是一揽子霸王硬上弓的策略商议环节就花了快两个月时间，直到众院议长约翰逊强行逼迫众院在五月底通过众院初版“大而美”法案时，这个党内的路线分歧才算了结。

共和党在通过“大而美”法案时面临的困难和立法挑战，是共和党在参众两院只有微弱席位优势的直接后果。参院共和党人和众院共和党人在民主党人必然全员反对的情况下，都只有3票的容错空间，尤其是众院共和党人还向来以内斗频繁，党内几大派系矛盾重重闻名。不过，在约翰逊团队的各种闪转腾挪，用各类立法让步收买党内温和派和保守派摇摆票，再加上特朗普的直接威逼利诱，“大而美”法案还是顺利的通过了众院。

▎5月，众议院议长约翰逊向媒体介绍“大而美”法案。图源：Getty Image

而到了参院，“大而美”法案的立法过程却出现了罕见的“倒反天罡”现象。以往美国的重大立法，往往是众院会先推出一版比较激进的蓝本，移交给参院后让整体意识形态和行事风格更温和的参院来把法案向更中间的方向调整。众院议长约翰逊在推动众院“大而美”法案闯关时，也是暗示了党内担心削减医疗补助项目的温和派，参院共和党人会提出一个更能让民众接受的折衷方案。

但出乎外界预料的是，参院版本的“大而美”法案在削减医疗补助，取消新能源补贴的力度上要比众院还要激进。这主要是因为参院共和党人为了将企业税减免永久化，为安抚党内财政保守派，需要进一步调整福利项目开支来做账。此举虽然争取到了几位此前态度坚决反对的保守派参议员支持，却导致了两位温和派议员，缅因的科林斯，北卡的蒂利斯加入了另一位坚定对“大而美”法案持否定态度的肯塔基参议员投票反对。因此，最终“大而美”法案能够顺利通过参院，还是靠多数党领袖图恩给摇摆不定的阿拉斯加参议员姆卡斯基直接“行贿”（塞入了专门给阿拉斯加州的甜头），才有了副总统万斯来投下打破僵局的关键票。

▎7月1日共和党参议员苏珊·柯林斯在投下反对票后，发布声明称，她支持“大而美”法案扩大对家庭和小企业的税收减免，但反对这项法案对医疗补助的削减。图源：AP

考虑到“大而美”法案的成败，将直接决定特朗普第二任期国内议程的命运，很难想象更容易受到特朗普初选威胁的众院共和党人不会团结一致，在本周结束之前把“大而美”法案送给特朗普签字生效。理论上来说，众院也许会在参院版本的基础上再通过一般修正案，然后让两院正式进入协调程序(Conference)。不过近年以来的惯例一般都是众院直接吞下参院版本的法案，以避免再走一遍参院冗长复杂的预算协调程序，本次众院领导层自然也是如此操作。所以，无论是过去几日一直咬定坚决反对的强硬保守派，还是有着“深度保留意见”的温和派摇摆选区议员，在特朗普的威压之下，最终都在国庆节休会前想办法挤出了218张赞成票。

马斯克为何极力反对“大而美”法案 ？

若是仔细观察整个“大而美”法案的立法过程和具体条款，不难发现，这份法案体现的是特朗普时代共和党的二象性——在手段和执行层面，“大而美”法案实质上在试图建立一套新的“特朗普主义政策框架“——民粹色彩浓厚，国家主义的干预经济与市场自由减税去兼管杂糅，试图通过政府的大手来扭转美国的文化经济政策走向，但在民粹的外壳之下，特朗普年间的绝大部分政策依然有着浓厚的传统共和党保守主义色彩——教条式的拥护减税，支持削减福利开支。

特朗普在整个“大而美”法案推进过程中，不是没有尝试提出一些带有民粹色彩的主张——如对富人加税，减少对福利支出的削减力度，支持施加限制药企药品价格的政策，然而这些提议都一一被国会共和党人否决，导致在党内说一不二的特朗普不得不顾全大局做出少有的退让。这种偶尔还能看到的新旧共和党路线之间的碰撞，或许意味着特朗普主义看似在共和党内一统天下，却不能排除旧思潮在未来会以某种新的形式/包装回归主流。

当然，特朗普本人在共和党内的政治号召力依然拔群。没有他在参众两院辩论过程中的积极参与和主动施压，图恩和约翰逊无论如何都凑不齐过半票数。毕竟，当反对“大而美”法案等同于反对特朗普的叙事下，只有极个别共和党议员能够顶住压力。此前提到投票反对参院版本“大而美”法案的北卡共和党参议员蒂利斯，就是因为开罪了特朗普，被迫直接选择放弃连任，这对其他还要继续谋求连任共和党人而言，显然起到了“榜样”的作用。

有意思的是，共和党内对“大而美”法案最尖锐的批评声音，并非是由国会政府内部所发出，而是由刚刚从政坛一线抽身的马斯克。事实上，马斯克虽然在执掌政府效率部的一百多天内开罪了不少特朗普的内阁成员和核心幕僚，但他与特朗普仍保持了良好关系。真正让两人彻底走向分道扬镳，公开叫骂的缘由，就是马斯克离开政府效率部后对“大而美”法案公开的抨击。

马斯克先是在众院辩论时公然斥责“大而美”法案为“怪胎”，将给美国的财政健康和经济未来带来灾难性后果，随后就威胁将动用自己的财富和资源在未来选举中惩罚支持“大而美”法案的共和党议员。在威胁众院共和党人失败后，马斯克又在参院最终辩论“大而美”法案时扬言要创立新党，最终毫不意外招来了特朗普的回击——威胁用政府效率部调查马斯克。

▎一个月前，马斯克在社交媒体X上发帖抨击“大而美”法案：“对不起，我实在受不了了。这项庞大、离谱、充斥着政治腐败的国会支出法案令人作呕。”图源：AP

马斯克反对“大而美”法案，最主要的原因肯定是因为法案取消了针对新能源汽车的税务补贴，这直接威胁到了马斯克的核心利益——特斯拉公司的商业前景。随着马斯克私下劝说约翰逊和图恩都没有取得任何效果，税务补贴取消，核心利益受损的他自然而然地会恼羞成怒。另一方面，马斯克在政府效率部辛辛苦苦折腾了三个多月号称节约了1200亿的支出（实际还到不了这个水平），“大而美”法案一下就将增加至少3.4万亿的赤字——数十倍于政府效率部的工作成果，实际就是让马斯克的付出变得一文不值。

从更深远的角度出发，“大而美”法案的一揽子政策体现代表的意志，并非是马斯克所代表的硅谷新右翼，而更多是传统共和党政治经济理念和特朗普主义的杂交结合。马斯克过去两三年中的光速政治右转，并没有改变他信奉自由意志主义，拒绝政府过多干涉，期望经济可以古典原生态的自由放任形式发展的内核。而马斯克所代表的硅谷右翼，在全球化，移民乃至关税问题上仍然和信奉民粹孤立主义，具有浓厚排外情绪的MAGA势力依然存在不可调和的意识形态矛盾，此前之所以能保持亲密无间的合作关系，不过是因为在共同的时间段内有共同的敌人和战略目标。在目标达成之后，个人性格都极度强势的马斯克和特朗普分道扬镳也属于意料之中，“大而美”法案只不过把两人的矛盾提前完成了一个总爆发。

最后，如果参考近期一系列民调来看，共和党和特朗普力推的“大而美”法案，是一份不被多数选民认可，支持率为负的法案。“大而美”法案看似减税和给选民的福利贿赂数目并不小，实际上却因为是2017年税改的延续，基本没有太多新的短期既得利益可以提供给选民，反倒是针对医保补助和食品券等福利项目的削减，大概率会引起选民的强烈反弹，给共和党人的中期选举带来灾难性后果。而与此同时，“大而美”法案本身昂贵的价格成本，不仅违背了共和党本身财政保守派，支持平衡预算的立场，债务赤字迅速攀升配合上高利率，有着让美国财政陷入严重入不敷出式死亡螺旋的风险。

共和党并非不了解这一政治现实，然而特朗普和共和党高层都并不在乎此类担忧。对于当代美国的执政党而言，两党都清楚地认识到美国政治高度极化，两党势均力敌的基础架构，意味着全面执政的机会必然是短暂的。只要民意稍有变化，中期选举等在野党拥有结构性优势的选举必然导致国会易手。因此，与其担忧通过自己一方偏好的政策立法会带来选举灾难和长期后果，不如接受未来选举必输的现实，当政期间把能做的事情，能行使的权力全部用完，还能给自己的选民落下一个良好印象。

换言之，美国政治当下难以具备长期思维，因为当政者往往以“过了这村没这个店“的方式来治理国家，却又无法阻止四年或八年内另一个政党全面执政推翻过往政策，结果就只能是都注重短期利益，长期结构性矛盾一推再推，只求不在自己手上暴雷。“大而美”法案许多只在特朗普年间生效的条款，以及对于财政赤字和债务水平攀升的漠视，映射都是这一政治现实。